疫苗危机背后的管制之害

引流袋 尿袋集尿袋防逆流引流袋抗返流引流袋精密计量引流袋医疗器械医疗器械网近期引发舆论热议的山东疫苗案，再次敲响中国疫苗流通环节的警钟。国务院已经成立调查小组，赴山东调查。

药品运输流通依托物流企业，这一环节固然是药监部门的责任。但是，在疫苗流通领域，中国疾控部门参与颇深，负有不可推卸的责任。中国各级疾控部门实际上参与到了疫苗品规遴选、疫苗采购、疫苗价格形成、疫苗配送、接种人员资质认证与监管等诸多环节中，成为中国疫苗市场的最重要的参与者之一。

在山东疫苗案爆发后，一些官员指责疫苗市场混乱，尤其批评二类疫苗是因为“市场化”而混乱。但实际上，现实情况可能正好相反，不管是一类疫苗还是二类疫苗的流通，疾控部门已经深深介入到疫苗流通市场中，对疫苗供应进行多重管制。

在疫苗采购上，一类疫苗由省级疾控部门招标采购，统一供应，由政府财政支付费用，接种者不需要付费。二类疫苗供应虽然各地略有差异，但是基本上都是由省、市、县区各级疾控部门进行招标采购。疾控部门遴选二类疫苗的招标品种品规目录，组织疫苗招标，规划疫苗配送的方案，但是由接种者自己承担疫苗费用。

因为疫苗招标信息是公开的，稍微搜索就会发现，浙江二类疫苗供应进行省级招标，由省级疾控部门负责；广西很多地市进行二类疫苗市级招标，由市级疾控部门负责。陕西、宁夏等省不少区县由县级疾控部门进行二类疫苗的招标。

因为疫苗招标确定疫苗在本地市场的中标价，也意味着疾控部门可以通过招标调控疫苗价格。除此之外，疾控部门还和物价部门一起，对疫苗价格进行所谓“加成管控”，从而控制终端销售价格。2014年，《卫生经济研究》曾刊文谈到浙江的疫苗加成，以“二类疫苗实际购进价为基础”，“省市县疾控中心和接种单位按顺序加价不超过3.5%、7.5%、15%、15%的差价率进行销售”；而且，加价“最高不超过45元限额”。

在疫苗配送上，疾控部门要么直接进行配送，要么通过一定程序选择合作配送商。浙江的一类疫苗和二类疫苗都是省级招标，由疾控部门配送到接种机构。北京的“疫苗存储及配送企业均是经过政府招标的持有GSP认证的企业”。

在疫苗的最终使用环节，疾控部门还要对接种单位和接种人员进行资质认证，建立起一整套严格的标准。尽管疫苗接种并不属于高难度医疗操作项目，但是还是对此进行变相的管制。

2013年，西安市雁塔区的疾控部门内部会议上指出，“将每年一次的资质证培训增加至每季度一次”；“按照规范预防门诊标准从房屋、设备、人员等方面完善硬件设施”。

因此，疫苗从品种遴选到终端使用，各级疾控部门实际上是层层介入，重重管制的。即使是山东疫苗案涉及的二类疫苗，它的供应并不是所谓的“市场化”和“商业化”，招标目录、招标过程、疫苗价格、疫苗配送组织、接种单位资质等等环节都被疾控部门紧紧管控。

虽然是重重管制，中国境内所有疫苗生产商和经销商想要自己的产品的上市，其实最看重的是两道“关口”，尤其是二类疫苗。第一道关口就是握有招标大权的各级疾控部门。第二道关口则是接种机构。

同一种疫苗有不同品规，同一品规有不同企业：疾控招标能否顺利通过？接种机构选谁家的产品？在层层管制下，企业能否通过这两道关口成为关键点，生死悬于一线、企业之间的产品质量竞争有时反而要适当靠边站。

另外一面，寻租和腐败就在这两道关口不断发生。2015年前后披露的广东揭阳、湖北来凤、湖南益阳、四川珙县、四川三台、云南宣威、安徽利辛等多宗疫苗腐败案都涉及到上述两道关口。

在安徽利辛疫苗案中，利辛县城关镇卫生院院长卫生院长王长祥，伙同预防接种门诊部疫苗仓库保管员张海泉，2年多时间内向4家疫苗经营企业索要回扣38.29万元。该案中，王长祥和张海泉与经营企业直接“约定按照购苗款的12%-15%给予回扣”。

事实上，疾控部门部分管理者也敢于与企业约定，“按疫苗销售量支付好处费”。2010年下半年，来凤县疾控中心部分负责人向企业“采购12560份流感病毒疫苗”，“双方约定疫苗价格32元／份”，“按每份4元给予回扣”。在该案中，疾控部门负责人索取的回扣比例高达12.5%。

在市场管制的大环境下下，疾控部门和接种机构部分人士共谋，从企业和药品销售人员收取回扣和贿赂。企业和销售人员则通过各种方式压低成本，寻找更低价的货源。即使疫苗运输过程没有冷藏、过期也不在意，他们也可以通过利益输送轻松绕开管制，获取最大利润，形成正常疫苗流通的“体外循环”。

山东疫苗案涉及20多省、涉及数百人的网络犯罪，借助早已经系统化的“挂靠”、“窜货”、“走票”规则，轻易就能突破现有的管制网络。庞氏母女固然是非法经营疫苗，但实际上是挂靠在山东流通企业鲁越生物下成为“外挂”，一定程度上也算是“合法”；甚至可能给下线“合法的收据和发票”，所谓“走票”。腾讯“棱镜”近期披露，庞氏母女向挂靠企业缴纳3%的销售收入作为报酬。

在中国的市场化环境下，企业在疫苗和药品销售中，往往在每个省或者大区都有指定经销商，形成不同的销售区。因为各种原因，部分销售区的价格就是比其他地区更低，比如部分药品和疫苗临近过期需要尽快处理。从业多年的庞氏母女通过上线、下线，把更低价的疫苗分发到全国各地，破坏企业本来的销售网络，也破坏疾控部门管制的配送渠道，就是“窜货”。

外地疫苗流入本地市场，实际上已经破坏了本地疫苗销售和供应秩序，企业原本可以向疾控部门和接种机构提出质疑。但是，如果销售商、疾控部门和接种单位都参与利益分配，自然都不吭声了。

毕竟药品的“来路不正”，“窜货”者一般也不敢经过正规的药品物流公司，有时就偷偷摸摸地用大货车进行运输，存储运输中的冷藏保存自然就不一定能够保证。

山东疫苗案中的庞氏，此前就曾参与类似网络化的“窜货”犯罪。陕西西安疾控中心员工党翔参与疫苗经营，亲自承认从北京疫苗企业拿货，销售给庞氏母女销售两批次疫苗。此外，湖南涉案医药企业的法人代表唐建敏，“曾涉原怀化市疾控中心生物制品科科长李某受贿案”。

实际上，“窜货”在疫苗和药品流通领域是一种常见的行业潜规则。在正常的市场环境下，“窜货”本来不一定是坏事。价格本来就是市场的一种信号，经营者根据价格信号进行生产经营。但是，在管制严格的疫苗和药品经营领域，一些从业者获得低价药品后，利用管制之外存在的“体外循环”流通药品，最后进入管制之内的接种机构，按照正常中标价销售，各环节参与者都可以分得更多利益，行为极度扭曲。

只有破除疾控部门管制疫苗市场的陈旧方式，只有让疾控中心回归疾病预防和控制，而不是组织疫苗招标和管控疫苗市场，才能杜绝类似山东疫苗案的犯罪再次发生。